沒有，也不會出現(xiàn)“大膽突破”；核心，是“完善現(xiàn)代企業(yè)制度”；一個內容，為何出現(xiàn)不同表述；糊涂，可能存在分層審批環(huán)節(jié)；遺憾，發(fā)現(xiàn)問題未能明確定義；無奈，多部門牽頭難除頑疾。

沒有，也不會出現(xiàn)“大膽突破”；核心，是“完善現(xiàn)代企業(yè)制度”；一個內容，為何出現(xiàn)不同表述；糊涂，可能存在分層審批環(huán)節(jié)；遺憾，發(fā)現(xiàn)問題未能明確定義；無奈，多部門牽頭難除頑疾。

國務院日前印發(fā)了《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》(以下簡稱《意見》，中央22號文簡稱《指導意見》)。當《意見》一公布，廣東省社會科學院國有資產監(jiān)督管理研究中心主任梁軍快讀了一遍，細品了一遍，得出的結論是——“不壞”。在接受《中國企業(yè)報》記者獨家專訪時，對于該《意見》的總體框架、核心內容以及涉及的改革話題，梁軍給出了六大判斷。

超出了原有的心理預期

十八屆三中全會提出發(fā)展混合所有制經濟以后，社會各界對什么是混合所有制經濟、發(fā)展什么樣的混合所有制經濟、怎樣發(fā)展混合所有制經濟，進行了各式各樣的解讀，分歧十分明顯，甚至完全對立。一些非國有資本大佬也適時地表達了“沒有興趣”或“不讓控股就不參與”的態(tài)度。

梁軍坦承，在《指導意見》千呼萬喚未出來之際，主流社會對其中必然涉及的諸如發(fā)展混合所有制經濟、員工持股等敏感議題心中沒底。《指導意見》一出，大局在握，塵埃落定。當然，反國企人士罵聲一片。隨之有人自我安慰，“系列配套文件將會有大膽的突破”。這樣的自我安慰也并非空穴來風。牽頭起草《意見》的國家發(fā)改委，此前有在任高級別官員，在上述重大議題上態(tài)度曖昧，偶有出格言論，令輿論驚詫。

梁軍認為，這份《意見》超出了原有的心理預期，遠在可以容忍的底線之上——該《意見》完全在中央《指導意見》的總體精神之內。

梁軍由此可以推斷，后續(xù)將出臺的，同樣也是由其他政府部門牽頭起草的國企改革“N”個文件，將不會出現(xiàn)單兵冒進闖紅燈的可能，不會出現(xiàn)令反國企人士幻想的“大膽突破”。

核心意義做了細致的描述

《意見》對發(fā)展混合所有制經濟的核心意義做出了較為準確的闡述——即建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。從《意見》一開篇的“出發(fā)點和落腳點”部分的第一條，就點了題——“需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結構”。在后續(xù)闡述中，又多次重申，反復強調。

初步統(tǒng)計，表達這層意思的行文在《意見》中至少出現(xiàn)了六七次。在《意見》的第五部分，主題是“建立健全混合所有制企業(yè)治理機制”，梁軍認為將該核心意義做了細致的描述。

市場經濟體系中的現(xiàn)代企業(yè)制度，是經過漫長的發(fā)展歷程而逐漸趨于完善的一種解決“委托—代理”矛盾的有效方式。各方出資人和利益相關方，在統(tǒng)一、公平、透明的法制框架下，通過企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會、管理層、工會的層層授權與閉環(huán)監(jiān)管，實現(xiàn)既協(xié)調運轉又有效制衡，同時保護出資人、管理層及員工的多方權益。

為何要引入非國有資本？梁軍認為，發(fā)展混合所有制經濟，就是要通過非國有資本對自身利益的保護和最大化訴求，使公司治理機制中的“相互制衡”動力得到真實發(fā)揮，在企業(yè)決策層和監(jiān)管層局部形成出資人到位的局面，解決國有企業(yè)因出資人(全民)不到位或虛擬到位而發(fā)生的內部人(管理層)控制問題。現(xiàn)今國企發(fā)生的腐敗和低效問題，皆屬此癥結。雖有黨委、國資、紀檢、審計等多部門合力監(jiān)管，但是從理論上說，可能都不如通過發(fā)展混合所有制經濟，通過建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的形式更直接、更有效、更符合市場規(guī)律。

梁軍告訴記者：“從理論上推導，發(fā)展混合所有制經濟存在一定的風險，短期還可能會吃一點虧。”可以說，發(fā)展混合所有制經濟，是為了從根本上解決國企體制機制問題的一劑“苦口良藥”。也只有建立和完善了現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，才有可能附帶完成諸如國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展等目標任務。

梁軍認為，如果在貫徹落實《意見》的實踐中，各級國資監(jiān)管機構和國有企業(yè)，都能緊緊抓住建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度這一核心意義，圍繞這一核心目標選擇混合對象、商定混合比例、制定公司章程，建立運轉制度，那么，發(fā)展混合所有制經濟的大局就不可能偏離到哪兒去。

有些該講透的地方講透了

發(fā)展混合所有制經濟存在一定的風險——長期看存在控制權被稀釋的風險，中期看存在因合作不順而兩敗俱傷的風險，短期看存在發(fā)生混合之初的國有資產流失風險。

梁軍認為《意見》更關注的是后者。在國有資產流失這一關鍵問題上，不論是國有經濟本身，還是共產黨的執(zhí)政基礎，乃至社會輿論與國民心理承受度上，我們都再也經不起折騰了。

關于國有資產流失問題的表述，梁軍做了詳細的統(tǒng)計，《意見》可以說通篇涉及，貫穿全文。有意思的是，在“改革出發(fā)點和落腳點”處，用的是“防止”一詞，而在隨后的“基本原則”處，用的是“杜絕”一詞。從中文一般詞義上說，后者語氣顯然強于前者。出現(xiàn)用詞的不統(tǒng)一，可能是在反復斟酌字句時，起草者和決策者對這個問題的強烈關注、反復修改所致。

此外，對流失的具體現(xiàn)象也予以羅列，即“暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務”。而在“切實加強監(jiān)管”(第二十一條)處，再提“違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務”。兩者表述略有差異，順序也有顛倒。其中“暗箱操作”和“利益輸送”等單個詞語，在《意見》中反復出現(xiàn)多處。有些單個出現(xiàn)，有些兩兩并聯(lián)，有些又是排比同列。梁軍認為，這體現(xiàn)了起草者對發(fā)生這些現(xiàn)象的高度警惕。雖不嚴謹，但瑕不掩瑜。

存有不得不說的遺憾

作為關于發(fā)展混合所有制經濟的國家層面的專項文件，梁軍認為《意見》忽略了對這一命題的闡釋，不能不說是一個遺憾。

《意見》仍舊引用十八屆三中全會的概念性提法，即“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。梁軍認為，持股和融合到什么程度，才能產生“相互制衡、協(xié)調運轉”的機理和作用？至少要提到，混合的“量變”是為了實現(xiàn)“質變”。這個質變就是能夠事實上形成“相互制衡、協(xié)調運轉”的格局。如果僅有“量變”，達不到“質變”的效果，或者說為了達到“質變”的效果，過分加大“量變”的比例，這都不是混改的優(yōu)選。

其實《意見》已經注意到這種現(xiàn)象。如“多年來，一批國有企業(yè)通過改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)，但治理機制和監(jiān)管體制還需要進一步完善”，“對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運行效率上下功夫”等等。梁軍認為問題發(fā)現(xiàn)了也沒有給予明確的定義，這需要后續(xù)跟進完善。

個別地方越講越糊涂

《意見》在“分層推進國有企業(yè)混合所有制改革”部分，再次重申了《指導意見》關于探索在集團公司層面實行混改的提法。

梁軍認為，這一部分值得認真思考，乃至重新表述。在對《指導意見》的解讀中，梁軍對“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化”這一句表述贊賞有加。

理由是：第一，如果集團公司能夠建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，將使整個集團從上到下都能實現(xiàn)有效的市場化的公司治理機制，避免子公司各自為戰(zhàn)、五花八門地搞混改，到最后，使得整個集團公司的股權關系錯綜復雜，難以收拾；

第二，如能實現(xiàn)了集團公司現(xiàn)代企業(yè)制度下的科學決策機制，那么子公司的對外“混合”(注意：這已經不是原有意義上的混改了)，就變成完全市場化的機動行為了。可以真正實現(xiàn)有利則混，無利不混，完全把握了混合的主動權。而且，對子公司混合方案的審批，也有了一個完全市場化了的決策程序；

第三，集團公司的混改，需要國資監(jiān)管機構審批，兩者之間的關系是監(jiān)管與被監(jiān)管的關系，多少還是有一定規(guī)矩制約的，而且全社會還能直觀地予以監(jiān)督評價。而子公司的混改只需要集團公司審批，這兩者的關系，更多地體現(xiàn)為同一利益主體內部的上下級關系。如果在集團公司層面沒能建立起讓人放心的現(xiàn)代企業(yè)制度，對子公司的混改方案，國資監(jiān)管機構和社會的監(jiān)督將鞭長莫及，如何能確保國家即全民出資人的利益不受侵害？如果再延伸到三級公司的混改由子公司審批，就很難想象會是什么樣的局面。

梁軍認為，《意見》在這個問題上沒有講清楚。

兩個無奈

《意見》又再次明確指向了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域。在對《指導意見》的解讀中，梁軍對具體指向某些行業(yè)和領域的提法表示了顧慮。國有資本涵蓋的行業(yè)和領域很廣，應該說，需要深化改革，需要發(fā)展混合所有制經濟的，都不能有所遺漏。為什么要單單強調上述這幾個行業(yè)和領域？這幾個行業(yè)和領域，本身固然有這樣那樣的問題，應該說都是帶普遍性的問題，但是不可否認的是，他們多年來一直被不斷地污名化，一直被反國企人士視為眼中釘，也一直被國際國內資本大鱷視為盤中餐。在這樣高級別、高規(guī)格的文件中，專門列指出來，似有屈從與呼應之嫌，這會給社會傳遞一個很不準確的信息，即先前的那些污名化的說法已被做實。如果有興趣，可以看一看這一段具體指向表述之處(第二十八條)，與該主題“開展改革試點示范”相對照，就可感知這一指向性文字是生硬地鑲嵌在一個不合適的段落里。這或許體現(xiàn)了起草人的某種偏好。

另外，關于“推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”，梁軍認為已經超出了混合所有制經濟的范疇。PPP模式是政府和社會資本的合作，合作的內容是某一個項目，是政府行為。混合所有制經濟是國有資本與非國有資本的合作，合作的內容是某一個公司，是企業(yè)行為。之所以在此挑刺，是因為在一些關鍵概念上一直模糊不清。國有資本為全民所有，由政府代理行使出資人權利。我們要改革的所謂“政企不分”，特指政府權力部門與國資權力機構及其資本表現(xiàn)形式的具體國企之間的不分。

梁軍認為，國資委的真實身份——直屬特設機構——這本身就是政企分開的制度安排。可惜一直沒有得到充分的認識和重視，未按照原定的路徑很好地走下去。所以，國企改革頂層設計“1+N”文件，出現(xiàn)眾多政府部門牽頭起草的局面，是一種無奈。

梁軍的另一個無奈，是《意見》的最后一句話——“金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行”。