沒(méi)有，也不會(huì)出現(xiàn)“大膽突破”；核心，是“完善現(xiàn)代企業(yè)制度”；一個(gè)內(nèi)容，為何出現(xiàn)不同表述；糊涂，可能存在分層審批環(huán)節(jié)；遺憾，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能明確定義；無(wú)奈，多部門(mén)牽頭難除頑疾。

沒(méi)有，也不會(huì)出現(xiàn)“大膽突破”；核心，是“完善現(xiàn)代企業(yè)制度”；一個(gè)內(nèi)容，為何出現(xiàn)不同表述；糊涂，可能存在分層審批環(huán)節(jié)；遺憾，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能明確定義；無(wú)奈，多部門(mén)牽頭難除頑疾。

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，中央22號(hào)文簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。當(dāng)《意見(jiàn)》一公布，廣東省社會(huì)科學(xué)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究中心主任梁軍快讀了一遍，細(xì)品了一遍，得出的結(jié)論是——“不壞”。在接受《中國(guó)企業(yè)報(bào)》記者獨(dú)家專(zhuān)訪時(shí)，對(duì)于該《意見(jiàn)》的總體框架、核心內(nèi)容以及涉及的改革話題，梁軍給出了六大判斷。

超出了原有的心理預(yù)期

十八屆三中全會(huì)提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以后，社會(huì)各界對(duì)什么是混合所有制經(jīng)濟(jì)、發(fā)展什么樣的混合所有制經(jīng)濟(jì)、怎樣發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行了各式各樣的解讀，分歧十分明顯，甚至完全對(duì)立。一些非國(guó)有資本大佬也適時(shí)地表達(dá)了“沒(méi)有興趣”或“不讓控股就不參與”的態(tài)度。

梁軍坦承，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》千呼萬(wàn)喚未出來(lái)之際，主流社會(huì)對(duì)其中必然涉及的諸如發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、員工持股等敏感議題心中沒(méi)底。《指導(dǎo)意見(jiàn)》一出，大局在握，塵埃落定。當(dāng)然，反國(guó)企人士罵聲一片。隨之有人自我安慰，“系列配套文件將會(huì)有大膽的突破”。這樣的自我安慰也并非空穴來(lái)風(fēng)。牽頭起草《意見(jiàn)》的國(guó)家發(fā)改委，此前有在任高級(jí)別官員，在上述重大議題上態(tài)度曖昧，偶有出格言論，令輿論驚詫。

梁軍認(rèn)為，這份《意見(jiàn)》超出了原有的心理預(yù)期，遠(yuǎn)在可以容忍的底線之上——該《意見(jiàn)》完全在中央《指導(dǎo)意見(jiàn)》的總體精神之內(nèi)。

梁軍由此可以推斷，后續(xù)將出臺(tái)的，同樣也是由其他政府部門(mén)牽頭起草的國(guó)企改革“N”個(gè)文件，將不會(huì)出現(xiàn)單兵冒進(jìn)闖紅燈的可能，不會(huì)出現(xiàn)令反國(guó)企人士幻想的“大膽突破”。

核心意義做了細(xì)致的描述

《意見(jiàn)》對(duì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的核心意義做出了較為準(zhǔn)確的闡述——即建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。從《意見(jiàn)》一開(kāi)篇的“出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”部分的第一條，就點(diǎn)了題——“需要通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)”。在后續(xù)闡述中，又多次重申，反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

初步統(tǒng)計(jì)，表達(dá)這層意思的行文在《意見(jiàn)》中至少出現(xiàn)了六七次。在《意見(jiàn)》的第五部分，主題是“建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制”，梁軍認(rèn)為將該核心意義做了細(xì)致的描述。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的現(xiàn)代企業(yè)制度，是經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程而逐漸趨于完善的一種解決“委托—代理”矛盾的有效方式。各方出資人和利益相關(guān)方，在統(tǒng)一、公平、透明的法制框架下，通過(guò)企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層、工會(huì)的層層授權(quán)與閉環(huán)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)既協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)又有效制衡，同時(shí)保護(hù)出資人、管理層及員工的多方權(quán)益。

為何要引入非國(guó)有資本？梁軍認(rèn)為，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，就是要通過(guò)非國(guó)有資本對(duì)自身利益的保護(hù)和最大化訴求，使公司治理機(jī)制中的“相互制衡”動(dòng)力得到真實(shí)發(fā)揮，在企業(yè)決策層和監(jiān)管層局部形成出資人到位的局面，解決國(guó)有企業(yè)因出資人(全民)不到位或虛擬到位而發(fā)生的內(nèi)部人(管理層)控制問(wèn)題。現(xiàn)今國(guó)企發(fā)生的腐敗和低效問(wèn)題，皆屬此癥結(jié)。雖有黨委、國(guó)資、紀(jì)檢、審計(jì)等多部門(mén)合力監(jiān)管，但是從理論上說(shuō)，可能都不如通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，通過(guò)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的形式更直接、更有效、更符合市場(chǎng)規(guī)律。

梁軍告訴記者：“從理論上推導(dǎo)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，短期還可能會(huì)吃一點(diǎn)虧。”可以說(shuō)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是為了從根本上解決國(guó)企體制機(jī)制問(wèn)題的一劑“苦口良藥”。也只有建立和完善了現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，才有可能附帶完成諸如國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展等目標(biāo)任務(wù)。

梁軍認(rèn)為，如果在貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的實(shí)踐中，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)，都能緊緊抓住建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度這一核心意義，圍繞這一核心目標(biāo)選擇混合對(duì)象、商定混合比例、制定公司章程，建立運(yùn)轉(zhuǎn)制度，那么，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的大局就不可能偏離到哪兒去。

有些該講透的地方講透了

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)——長(zhǎng)期看存在控制權(quán)被稀釋的風(fēng)險(xiǎn)，中期看存在因合作不順而兩敗俱傷的風(fēng)險(xiǎn)，短期看存在發(fā)生混合之初的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

梁軍認(rèn)為《意見(jiàn)》更關(guān)注的是后者。在國(guó)有資產(chǎn)流失這一關(guān)鍵問(wèn)題上，不論是國(guó)有經(jīng)濟(jì)本身，還是共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，乃至社會(huì)輿論與國(guó)民心理承受度上，我們都再也經(jīng)不起折騰了。

關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題的表述，梁軍做了詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，《意見(jiàn)》可以說(shuō)通篇涉及，貫穿全文。有意思的是，在“改革出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”處，用的是“防止”一詞，而在隨后的“基本原則”處，用的是“杜絕”一詞。從中文一般詞義上說(shuō)，后者語(yǔ)氣顯然強(qiáng)于前者。出現(xiàn)用詞的不統(tǒng)一，可能是在反復(fù)斟酌字句時(shí)，起草者和決策者對(duì)這個(gè)問(wèn)題的強(qiáng)烈關(guān)注、反復(fù)修改所致。

此外，對(duì)流失的具體現(xiàn)象也予以羅列，即“暗箱操作、低價(jià)賤賣(mài)、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)”。而在“切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管”(第二十一條)處，再提“違法轉(zhuǎn)讓和侵吞國(guó)有資產(chǎn)、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務(wù)”。兩者表述略有差異，順序也有顛倒。其中“暗箱操作”和“利益輸送”等單個(gè)詞語(yǔ)，在《意見(jiàn)》中反復(fù)出現(xiàn)多處。有些單個(gè)出現(xiàn)，有些兩兩并聯(lián)，有些又是排比同列。梁軍認(rèn)為，這體現(xiàn)了起草者對(duì)發(fā)生這些現(xiàn)象的高度警惕。雖不嚴(yán)謹(jǐn)，但瑕不掩瑜。

存有不得不說(shuō)的遺憾

作為關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的國(guó)家層面的專(zhuān)項(xiàng)文件，梁軍認(rèn)為《意見(jiàn)》忽略了對(duì)這一命題的闡釋?zhuān)荒懿徽f(shuō)是一個(gè)遺憾。

《意見(jiàn)》仍舊引用十八屆三中全會(huì)的概念性提法，即“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。梁軍認(rèn)為，持股和融合到什么程度，才能產(chǎn)生“相互制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的機(jī)理和作用？至少要提到，混合的“量變”是為了實(shí)現(xiàn)“質(zhì)變”。這個(gè)質(zhì)變就是能夠事實(shí)上形成“相互制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的格局。如果僅有“量變”，達(dá)不到“質(zhì)變”的效果，或者說(shuō)為了達(dá)到“質(zhì)變”的效果，過(guò)分加大“量變”的比例，這都不是混改的優(yōu)選。

其實(shí)《意見(jiàn)》已經(jīng)注意到這種現(xiàn)象。如“多年來(lái)，一批國(guó)有企業(yè)通過(guò)改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)，但治理機(jī)制和監(jiān)管體制還需要進(jìn)一步完善”，“對(duì)通過(guò)實(shí)行股份制、上市等途徑已經(jīng)實(shí)行混合所有制的國(guó)有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運(yùn)行效率上下功夫”等等。梁軍認(rèn)為問(wèn)題發(fā)現(xiàn)了也沒(méi)有給予明確的定義，這需要后續(xù)跟進(jìn)完善。

個(gè)別地方越講越糊涂

《意見(jiàn)》在“分層推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革”部分，再次重申了《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于探索在集團(tuán)公司層面實(shí)行混改的提法。

梁軍認(rèn)為，這一部分值得認(rèn)真思考，乃至重新表述。在對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的解讀中，梁軍對(duì)“加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類(lèi)投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化”這一句表述贊賞有加。

理由是：第一，如果集團(tuán)公司能夠建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，將使整個(gè)集團(tuán)從上到下都能實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)化的公司治理機(jī)制，避免子公司各自為戰(zhàn)、五花八門(mén)地搞混改，到最后，使得整個(gè)集團(tuán)公司的股權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以收拾；

第二，如能實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)公司現(xiàn)代企業(yè)制度下的科學(xué)決策機(jī)制，那么子公司的對(duì)外“混合”(注意：這已經(jīng)不是原有意義上的混改了)，就變成完全市場(chǎng)化的機(jī)動(dòng)行為了。可以真正實(shí)現(xiàn)有利則混，無(wú)利不混，完全把握了混合的主動(dòng)權(quán)。而且，對(duì)子公司混合方案的審批，也有了一個(gè)完全市場(chǎng)化了的決策程序；

第三，集團(tuán)公司的混改，需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批，兩者之間的關(guān)系是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，多少還是有一定規(guī)矩制約的，而且全社會(huì)還能直觀地予以監(jiān)督評(píng)價(jià)。而子公司的混改只需要集團(tuán)公司審批，這兩者的關(guān)系，更多地體現(xiàn)為同一利益主體內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系。如果在集團(tuán)公司層面沒(méi)能建立起讓人放心的現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)子公司的混改方案，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)的監(jiān)督將鞭長(zhǎng)莫及，如何能確保國(guó)家即全民出資人的利益不受侵害？如果再延伸到三級(jí)公司的混改由子公司審批，就很難想象會(huì)是什么樣的局面。

梁軍認(rèn)為，《意見(jiàn)》在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有講清楚。

兩個(gè)無(wú)奈

《意見(jiàn)》又再次明確指向了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域。在對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的解讀中，梁軍對(duì)具體指向某些行業(yè)和領(lǐng)域的提法表示了顧慮。國(guó)有資本涵蓋的行業(yè)和領(lǐng)域很廣，應(yīng)該說(shuō)，需要深化改革，需要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的，都不能有所遺漏。為什么要單單強(qiáng)調(diào)上述這幾個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域？這幾個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，本身固然有這樣那樣的問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)都是帶普遍性的問(wèn)題，但是不可否認(rèn)的是，他們多年來(lái)一直被不斷地污名化，一直被反國(guó)企人士視為眼中釘，也一直被國(guó)際國(guó)內(nèi)資本大鱷視為盤(pán)中餐。在這樣高級(jí)別、高規(guī)格的文件中，專(zhuān)門(mén)列指出來(lái)，似有屈從與呼應(yīng)之嫌，這會(huì)給社會(huì)傳遞一個(gè)很不準(zhǔn)確的信息，即先前的那些污名化的說(shuō)法已被做實(shí)。如果有興趣，可以看一看這一段具體指向表述之處(第二十八條)，與該主題“開(kāi)展改革試點(diǎn)示范”相對(duì)照，就可感知這一指向性文字是生硬地鑲嵌在一個(gè)不合適的段落里。這或許體現(xiàn)了起草人的某種偏好。

另外，關(guān)于“推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”，梁軍認(rèn)為已經(jīng)超出了混合所有制經(jīng)濟(jì)的范疇。PPP模式是政府和社會(huì)資本的合作，合作的內(nèi)容是某一個(gè)項(xiàng)目，是政府行為。混合所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)有資本與非國(guó)有資本的合作，合作的內(nèi)容是某一個(gè)公司，是企業(yè)行為。之所以在此挑刺，是因?yàn)樵谝恍╆P(guān)鍵概念上一直模糊不清。國(guó)有資本為全民所有，由政府代理行使出資人權(quán)利。我們要改革的所謂“政企不分”，特指政府權(quán)力部門(mén)與國(guó)資權(quán)力機(jī)構(gòu)及其資本表現(xiàn)形式的具體國(guó)企之間的不分。

梁軍認(rèn)為，國(guó)資委的真實(shí)身份——直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)——這本身就是政企分開(kāi)的制度安排。可惜一直沒(méi)有得到充分的認(rèn)識(shí)和重視，未按照原定的路徑很好地走下去。所以，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)“1+N”文件，出現(xiàn)眾多政府部門(mén)牽頭起草的局面，是一種無(wú)奈。

梁軍的另一個(gè)無(wú)奈，是《意見(jiàn)》的最后一句話——“金融、文化等國(guó)有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行”。