近年來，規(guī)范的城市資本下鄉(xiāng)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效。但同時(shí)，部分資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，卻改變了農(nóng)地用途和性質(zhì)，不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，也隱含著與農(nóng)民的利益矛盾。

近年來，規(guī)范的城市資本下鄉(xiāng)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效。但同時(shí)，部分資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，卻改變了農(nóng)地用途和性質(zhì)，不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，也隱含著與農(nóng)民的利益矛盾。

資本下鄉(xiāng)“走了樣”

違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)大

在某地近郊，一資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目始建于2011年，業(yè)主已累計(jì)投入了3000多萬元，重點(diǎn)以特色效益農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，配套發(fā)展休閑旅游業(yè)。

但業(yè)主張?zhí)煨?化名)接受采訪時(shí)，卻向記者表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實(shí)，原因就在于為了解決項(xiàng)目用地問題，項(xiàng)目以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)的名義，實(shí)際建的是主題餐廳和商業(yè)經(jīng)營設(shè)施，碰到了用地紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大。

據(jù)了解，這個(gè)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目雖然簽的是土地流轉(zhuǎn)合同，但業(yè)主卻在承包地上建起了房屋。張?zhí)煨抡f：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農(nóng)戶默認(rèn)了修房的行為，但土地租賃有期限、農(nóng)地改變用途也違規(guī)，合同到期，農(nóng)民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執(zhí)法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒底。”

無獨(dú)有偶，記者采訪的另一個(gè)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目也是“戴”著建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，其實(shí)搞的是永久經(jīng)營性建設(shè)。項(xiàng)目業(yè)主劉海(化名)說，公司搞休閑垂釣觀光農(nóng)業(yè)，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設(shè)施也是必須配套的。但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地難，基本批不了建設(shè)用地指標(biāo)，就只能打“擦邊球”。

一些基層干部介紹，有的資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項(xiàng)目看似滿足政策規(guī)定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規(guī)避監(jiān)管的慣常做法。

用地需求無法滿足

資本下鄉(xiāng)有顧慮

采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，資本下鄉(xiāng)用地違規(guī)現(xiàn)象之所以多發(fā)，既與項(xiàng)目投入不規(guī)范，為謀取利益故意觸碰用地紅線有關(guān)，同時(shí)一些合理的配套建設(shè)用地需求無法得到滿足，也使部分項(xiàng)目不得不“繞著政策走”。

在城市近郊農(nóng)村，用地資源更是緊缺，不少農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社就反映，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，需要建設(shè)鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等配套商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，但目前農(nóng)業(yè)附屬建設(shè)用地緊缺，影響了“一三產(chǎn)業(yè)”互動(dòng)效應(yīng)。

“搞特色效益農(nóng)業(yè)，就不能光就農(nóng)業(yè)說農(nóng)業(yè)，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、挖掘附加值，都需要建設(shè)配套用房和設(shè)施，但農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管控嚴(yán)格，如果觸碰紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大。”西部一農(nóng)業(yè)企業(yè)公司總經(jīng)理劉穆(化名)說。

在某花卉種植大縣，一家專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)了近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯(cuò)季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標(biāo)準(zhǔn)化凍庫和附屬用房，但在申請(qǐng)用地需求時(shí)，發(fā)現(xiàn)這些設(shè)施無法辦理產(chǎn)權(quán)證，因?yàn)閾?dān)心資金投入沒有政策保障，合作社終止了項(xiàng)目建設(shè)。

記者了解到，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以允許在農(nóng)地上建設(shè)一定數(shù)量的臨時(shí)生產(chǎn)用房，不辦理產(chǎn)權(quán)。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)期限有多長？都沒有明確規(guī)定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農(nóng)業(yè)投資體量越來越大，用地矛盾可能會(huì)越來越多暴露出來。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管理

破解法律、政策障礙

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，要求各地對(duì)工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等做出規(guī)定。對(duì)工商資本租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，要進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審查。特別是要防止工商資本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，搞“非農(nóng)化”或“圈而不用”，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

在現(xiàn)階段，為城市資本下鄉(xiāng)出臺(tái)專門政策十分必要，一方面凸顯政策的“規(guī)范和引導(dǎo)”作用，設(shè)定耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民利益分配等底線，要求城市資本遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，明確經(jīng)營方向，避免資本對(duì)小農(nóng)的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領(lǐng)域?yàn)槌鞘匈Y本規(guī)范下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件，聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市資本與農(nóng)民共建共享共發(fā)展。

從具體政策舉措來說，可以在嚴(yán)格集體建設(shè)用地用途管制政策，嚴(yán)格按規(guī)劃批準(zhǔn)使用，進(jìn)行嚴(yán)格用地審查，防止資本下鄉(xiāng)借此占田圍地造房，搞變相的房地產(chǎn)開發(fā)、銷售，同時(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用規(guī)劃，明確城市資本下鄉(xiāng)參與各類建設(shè)的合理空間，適度考慮農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地合理配套需求，配套合理的建設(shè)用地指標(biāo)，支持都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。