據(jù)交通新聞網(wǎng)10月23日消息,賦予“裸奔”的網(wǎng)約車合法身份,給痼疾纏身的傳統(tǒng)出租汽車對癥開出藥方,交通運輸部發(fā)布的《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》(簡稱《指導(dǎo)意見》)和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》),鼓勵創(chuàng)新、改造傳統(tǒng),在深入推動出租汽車行業(yè)改革的路上邁出重要一步。
連日來,或贊譽或建議或非議,社會圍繞兩個文件展開熱烈討論。其中,有贊美之辭,也不乏“改革新政違背互聯(lián)網(wǎng)思維”、“改革思路過于保守”等評價。關(guān)于管理創(chuàng)新、關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)思維,立場不同,所處的環(huán)境和語境不同,看法難免不同。
然而,從政府的角度出發(fā),出臺一項重大改革政策,如何更好發(fā)揮新業(yè)態(tài)優(yōu)勢要考慮,更廣泛意義上的公眾出行權(quán)益問題要考慮,城市的整體出行效率問題要考慮,日益嚴峻的城市環(huán)境污染問題要考慮,260萬傳統(tǒng)出租汽車從業(yè)人員的就業(yè)權(quán)益保障問題也要考慮。怎樣平衡這些關(guān)系,需要高超的管理智慧。在互聯(lián)網(wǎng)思維下,強調(diào)依法治理、強化創(chuàng)新治理,當是一種可行之策。
如何在現(xiàn)行法制框架下,依法規(guī)范網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車融合發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?不妨再仔細研讀兩個文件,看看傳遞出怎樣的信號。
鼓勵創(chuàng)新依法促進新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展
有人認為,對網(wǎng)約車實行許可制與當下簡政放權(quán)、不新設(shè)行政許可的施政方針相悖,出租汽車改革在對待新生事物方面,沒有堅持互聯(lián)網(wǎng)思維、違背法治精神。
法無授權(quán)不可為,法定職責(zé)必須為。依法規(guī)范網(wǎng)約車運營行為,既是有效約束網(wǎng)約車帶來的諸如平臺與駕駛員、乘客契約關(guān)系不明,法律責(zé)任界定不清等問題的現(xiàn)實需要,更是交通運輸行業(yè)主管部門必須履行的法定職責(zé)。
國務(wù)院2004年第412號令《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》,設(shè)定了三個行政許可項目:出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)。將網(wǎng)約車服務(wù)列為許可項目,是因為包括網(wǎng)約車在內(nèi)的出租汽車經(jīng)營服務(wù),是直接涉及公共安全以及直接關(guān)系人身安全、生命財產(chǎn)安全等的特定活動,需要按照法定條件予以批準。
交通運輸部2014年出臺的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》明確,出租汽車經(jīng)營服務(wù)是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù),并按照乘客意愿行駛,根據(jù)行駛里程和時間計費的經(jīng)營活動,包括巡游式和預(yù)約式出租汽車經(jīng)營方式。網(wǎng)約車盡管使用了互聯(lián)網(wǎng)這種新的約車技術(shù),但其依然是依靠占用道路資源開展營運活動,其本質(zhì)依然是“為乘客提供位移服務(wù)”的出租汽車。
交通運輸部依法將網(wǎng)約車這種具有創(chuàng)新意義的事物納入出租汽車管理范圍,堅持了法治思維和依法治理原則,體現(xiàn)了積極履責(zé)、開放包容的態(tài)度。
“互聯(lián)網(wǎng)是手段,營運才是目的。”近日,暨南大學(xué)法學(xué)院教授劉文靜接受媒體采訪時表示,互聯(lián)網(wǎng)為出租汽車客運業(yè)務(wù)合同的簽訂和履行提供了前所未有的便利條件,但合同的最終履行只能在“線下”完成。通俗地說,乘客到達目的地是通過坐上網(wǎng)約車實現(xiàn)的,而不是被網(wǎng)絡(luò)“發(fā)送”過去的。
她進一步指出,雖然互聯(lián)網(wǎng)讓“跨界”變得非常便利,但在“跨界”經(jīng)營中,互聯(lián)網(wǎng)只是工具和手段,不是目的。如果互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不以技術(shù)創(chuàng)新為首要宗旨,不能帶來社會財富的實質(zhì)增長,而是把重點放在利用技術(shù)優(yōu)勢與傳統(tǒng)行業(yè)爭奪市場上,那么全社會都將面臨為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷者埋單的危險。
“出租汽車管理新政意在放松對出租汽車經(jīng)營業(yè)務(wù)的管制,引入新的經(jīng)營方式,不僅不會‘消滅’目前以各種名目存在的網(wǎng)約車,反而是為網(wǎng)約車提供了合法化的途徑。”劉文靜說,交通運輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨,是將網(wǎng)約車納入出租汽車范圍統(tǒng)一管理,同時對網(wǎng)約車與巡游出租汽車在經(jīng)營范圍、資質(zhì)要求和定價制度等方面進行差異化管理,核心內(nèi)容是讓新生事物有條件地合法化。
積極利用信息技術(shù)推動出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級
隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算的發(fā)展,每個消費者的基本信息及消費行為都將能夠被記錄,每輛車和每位駕駛員的基本信息及服務(wù)行為都將可以被采集。這為政府職能部門轉(zhuǎn)變管理理念和更新管理手段提供了有利條件。
將現(xiàn)代化信息技術(shù)引入政府管理,推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級,是此次深化出租汽車改革的重要目標。
例如在合理配置城市出租汽車運力方面,《指導(dǎo)意見》要求,城市人民政府綜合考慮人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、出租汽車里程利用率、城市交通擁堵狀況等因素,科學(xué)確定出租汽車運力規(guī)模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例。其中特別提到,“建立動態(tài)監(jiān)測調(diào)整機制,每年評估市場供求情況并及時調(diào)整運力規(guī)模”。這有賴于各種大數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)處理平臺的有力支撐。
《指導(dǎo)意見》提出的“探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更好地構(gòu)建企業(yè)和駕駛員運營風(fēng)險共擔、利益合理分配的經(jīng)營模式”、“引導(dǎo)個體經(jīng)營者在自愿的基礎(chǔ)上,實行有組織的管理,提高服務(wù)質(zhì)量,降低管理成本,增強抗風(fēng)險能力”等內(nèi)容,將為駕駛員和乘客權(quán)益提供重要保障。
“鼓勵出租汽車行業(yè)加快與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展,引導(dǎo)巡游出租汽車通過電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提供運營服務(wù),減少車輛空駛,方便公眾乘車;鼓勵巡游出租汽車推廣使用符合金融標準的非現(xiàn)金支付方式,拓展服務(wù)功能;巡游出租汽車經(jīng)營者可按規(guī)定開展預(yù)約出租汽車經(jīng)營”等內(nèi)容,則更加凸顯了《指導(dǎo)意見》積極利用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主旨。
有人解讀,《管理辦法》提出網(wǎng)約車平臺分別要在全國各地進行報備,這會增加企業(yè)許多的人力、物力成本。對此,中國政法大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)研究中心特約研究員李俊慧表示,在傳統(tǒng)出租汽車行業(yè),每個城市的出租汽車都有限定的經(jīng)營區(qū)域。網(wǎng)約車既然是出租汽車的一種形態(tài)或者組成部分,確實需要向縣級以上道路交通管理部門申請經(jīng)營許可,以保證其具備本地化的服務(wù)能力和管理能力。在車輛接入和駕駛員管理培訓(xùn)方面,網(wǎng)約車平臺負有一定責(zé)任。如果沒有本地化的團隊,出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量糾紛時無法保障對駕駛員和車輛的有效監(jiān)管。目前的真實情況是,在完全沒有管制的情況下,開展業(yè)務(wù)最多的平臺所涉及的城市也只有100多個。隨著信息化水平的提升,這些事項審批并沒有想象中那么復(fù)雜。因為在信息化時代,大多數(shù)審批事項都可以實現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上許可。
加強誠信體系建設(shè)更加注重做好事中事后監(jiān)管
市場經(jīng)濟環(huán)境下,出租汽車的每一單服務(wù)都事關(guān)企業(yè)、駕駛員與乘客之間契約關(guān)系的建立和履行。傳統(tǒng)出租汽車存在的拒載、繞道、議價等違規(guī)行為,飽受社會詬病;網(wǎng)約車運行模式所帶來的發(fā)展定位不明確、法規(guī)界定不清楚、風(fēng)險防控不到位等問題,也同樣容易陷各方于權(quán)益糾紛的泥淖。
面對多元化的運營主體以及互聯(lián)網(wǎng)背景下的新形勢,《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》與時俱進,在依法設(shè)立前置審批、加強事前防范的同時,更加突出推進誠信體系的建立,為加強事中事后監(jiān)管提供有力手段。
以往一些出租汽車服務(wù)質(zhì)量不好,利益并不受損,導(dǎo)致改進服務(wù)無動力,根本原因就在于缺少科學(xué)有力的監(jiān)管考核手段。今后,企業(yè)再任性而為,可能就要付出重大代價。《指導(dǎo)意見》明確提出,要建立完善以服務(wù)質(zhì)量信譽為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度。出租汽車經(jīng)營權(quán)準入,應(yīng)當通過服務(wù)質(zhì)量招投標或依據(jù)服務(wù)質(zhì)量信譽考核結(jié)果等方式進行配置。城市人民政府要進一步建立完善出租汽車經(jīng)營權(quán)退出機制,對經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大服務(wù)質(zhì)量問題、服務(wù)質(zhì)量信譽考核不合格等情形,按有關(guān)規(guī)定收回經(jīng)營權(quán)。
對服務(wù)質(zhì)量如何開展考核?《指導(dǎo)意見》明確,要構(gòu)建出租汽車信息化監(jiān)管平臺,加強行業(yè)運行狀況的動態(tài)監(jiān)測和分析。積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對出租汽車經(jīng)營者和駕駛員進行服務(wù)質(zhì)量信譽考核,實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。道路運輸管理機構(gòu)應(yīng)當定期組織開展網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量測評,并及時向社會公布本地區(qū)網(wǎng)約車經(jīng)營者基本信息、服務(wù)質(zhì)量測評結(jié)果等信息。
此外,《指導(dǎo)意見》還要求各地交通運輸部門提高監(jiān)管信息化水平。各地要定期公布巡游出租汽車經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體、數(shù)量、取得方式及變更等信息,以及服務(wù)質(zhì)量信譽考核等有關(guān)信息,并向社會及時發(fā)布網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量測評等結(jié)果,進一步提高行業(yè)管理的透明度。要建立部門協(xié)同聯(lián)合工作機制,強化對出租汽車的事中事后監(jiān)管。
針對拒載、議價、途中甩客、故意繞道等出租汽車違法違規(guī)行為,《指導(dǎo)意見》一方面要求各地交通運輸部門依法嚴肅查處,通過各種渠道引導(dǎo)從業(yè)人員依法經(jīng)營、誠信服務(wù),公開舉報電話,切實保護乘客合法權(quán)益;另一方面,明確要加強信用制度建設(shè),建立出租汽車經(jīng)營者和從業(yè)人員信用管理制度,加強違法違規(guī)及失信行為、投訴舉報、乘客服務(wù)評價等信息的記錄與應(yīng)用,納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺,并作為出租汽車經(jīng)營者和駕駛員準入退出的重要依據(jù)。
針對網(wǎng)約車服務(wù)的新特點,《管理辦法》要求,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)當接入服務(wù)所在地道路運輸管理機構(gòu)出租汽車監(jiān)管平臺;網(wǎng)約車經(jīng)營者應(yīng)當提供24小時不間斷運營服務(wù),并明確服務(wù)項目,公布服務(wù)質(zhì)量承諾,建立服務(wù)評價體系和乘客投訴處理制度,如實采集與記錄駕駛員服務(wù)信息;在提供網(wǎng)約車服務(wù)時,提供駕駛員姓名、照片、手機號碼和服務(wù)評價結(jié)果以及車輛牌照等信息。有專家指出,這可以充分利用網(wǎng)約車平臺更加注重品牌形象的特點,對其形成有效約束,并可以有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。