港媒分析申根公約現(xiàn)狀 對(duì)比其可行與不可行之處
【環(huán)球網(wǎng)綜合報(bào)道】據(jù)香港“文匯報(bào)”1月18日?qǐng)?bào)道,30年來(lái),歐洲多國(guó)先后簽署《申根公約》(下稱《公約》),取消成員國(guó)之間的邊境管制,以人口自由流動(dòng)方式推動(dòng)歐洲一體化。但近兩年的難民潮及恐襲事件,促使個(gè)別成員國(guó)重啟邊境管制。上年年底,歐盟提出《公約》修訂案,收緊現(xiàn)行的出入境檢查措施。于是,有意見(jiàn)認(rèn)為《公約》正在進(jìn)入倒數(shù)階段。《文匯報(bào)》就該公約的內(nèi)容及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。
上年11月13日,極端組織“伊斯蘭國(guó)”(IS)策劃法國(guó)巴黎恐襲,造成130人死亡。為了防范恐襲再次發(fā)生,歐盟提出修改已有30年歷史的《申根公約》,加強(qiáng)出入歐盟地區(qū)的人口及物品的檢查措施、收緊對(duì)人口流動(dòng)的控制。另外,近兩年的中東難民潮,亦是促使歐洲國(guó)家同意修改《公約》的重要原因,各國(guó)或重啟邊境檢查,或設(shè)置鐵絲網(wǎng),因此有意見(jiàn)認(rèn)為《公約》正在崩潰。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)VS安全風(fēng)險(xiǎn)
《申根公約》成立之初,曾被視為一劃時(shí)代的嘗試,也有人視之為全球各國(guó)邊界逐步取消的開(kāi)始。然而,公約終于不敵難民潮,各成員國(guó)先后放棄無(wú)邊境檢查的概念,這是否代表了全球人口自由流動(dòng)是不可行?且將正反雙方意見(jiàn)列出︰
可行
1. 全球人口自由流動(dòng)是大勢(shì)所趨:申根區(qū)已經(jīng)是一個(gè)成功的實(shí)踐,由最初的5個(gè)成員國(guó)增加至26個(gè),當(dāng)中包括非歐盟國(guó)家如挪威、瑞士。現(xiàn)時(shí),有4個(gè)巴爾干國(guó)家如保加利亞及塞浦路斯,仍在申請(qǐng)加入公約,可見(jiàn)全球人口自由流動(dòng)是大勢(shì)所趨。
2. 世界發(fā)展需要全球人口自由流動(dòng):人口自由流動(dòng)可以解決多國(guó)的勞動(dòng)力及就業(yè)問(wèn)題。同樣的需要亦見(jiàn)于香港建筑業(yè)、美國(guó)低收入行業(yè)如清潔、餐飲服務(wù)等,都是依賴大量外來(lái)勞工。完全自由流動(dòng)將更快速、更有效地使用全球的人力資源。
3. 目前世界人口流動(dòng)近乎完全自由:全球化及交通的發(fā)展已經(jīng)使人們能夠在世界上自由走動(dòng),只要把現(xiàn)行邊境上身份核實(shí)、檢查等手續(xù)全面取消,就能達(dá)到完全自由流動(dòng)的目的。
不可行
1. 人口自由流動(dòng)不是共同愿望:歐盟國(guó)家如英國(guó)和愛(ài)爾蘭未有加入申根區(qū),因?yàn)樽陨砝妗?guó)家安全等考慮,需要保留邊境管制。就算是《公約》也不是接受每個(gè)申請(qǐng),如塞浦路斯就因?yàn)閲?guó)內(nèi)局勢(shì)不穩(wěn)而未能加入申根區(qū)。
2. 人口自由流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn):上年的巴黎恐襲和中東呼吸綜合癥(MERS),反映人口自由流動(dòng)的同時(shí),亦把罪行、致命病毒等風(fēng)險(xiǎn)帶到世界每個(gè)角落,所造成的傷亡、破壞是世界整體發(fā)展不能補(bǔ)償?shù)摹?/P>
3. 自由流動(dòng)不等于放棄管制︰邊境管制是必要保留的,是控制及防范上文提及的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)處理等的最基本手段,故目前近乎完全自由流動(dòng)的情況已足夠。
據(jù)報(bào)道,1985年6月,法、德、比、盧、荷五國(guó)在盧森堡城市申根,簽署一項(xiàng)有關(guān)邊境管制的協(xié)議,是為《申根公約》(Schengen Agreement)。《公約》于1995年7月全面實(shí)施,并在1999年5月正式成為歐盟的一部分。發(fā)展至今,簽署國(guó)共有26個(gè),包括歐盟的22個(gè)成員國(guó),組成申根區(qū)(Schengen Area),覆蓋歐洲大陸約4億人口。透過(guò)減省出入境檢查手續(xù)和邊境管制等措施,便利居民、旅客、商品等在申根區(qū)往來(lái),推動(dòng)歐洲一體化,主要措施是:
1. 一個(gè)外圍邊境代替多個(gè)內(nèi)部邊境:在申根區(qū)內(nèi),成員國(guó)之間的邊境管制措施全面取消,出入境檢查手續(xù)只在對(duì)外的邊境上進(jìn)行,即是說(shuō)所有出入境人士只會(huì)在進(jìn)入申根區(qū)的第一個(gè)及離開(kāi)申根區(qū)的最后一個(gè)成員國(guó)接受檢查。至于出入其他成員國(guó),則可豁免任何核實(shí)、檢查等手續(xù)。
2. 免護(hù)照、單一簽證:申根區(qū)及歐盟內(nèi)的居民只需持有任何成員國(guó)簽發(fā)的有效身份證明或簽證,便可以免護(hù)照在申根區(qū)內(nèi)自由出入、活動(dòng),而來(lái)自非歐盟國(guó)家的旅客則需要多一個(gè)90日的申根簽證(Schengen Visa),才可享有同樣的自由。
《公約》實(shí)施以來(lái)確實(shí)大大地提高了人口和貨物的流動(dòng)性,有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先,取消區(qū)內(nèi)邊境管制節(jié)省不少資源,既可減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),又可把省下來(lái)的資源用在其他更有效益的發(fā)展。其次,自由流動(dòng)為區(qū)內(nèi)居民提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)。盧森堡的勞動(dòng)力人口之中,有超過(guò)四成是每天從鄰近的比利時(shí)、德國(guó)及法國(guó)前來(lái)上班。在物流方面,免檢查安排縮減運(yùn)輸時(shí)間,增加貨物流量。最后,簡(jiǎn)便的入境及免檢查安排刺激旅游業(yè)。區(qū)內(nèi)居民不用辦理任何手續(xù)就可以到其他成員國(guó)度周末,而區(qū)外游客可以利用省下來(lái)的檢查時(shí)間、簽證費(fèi)用,走訪多國(guó)消費(fèi)。
邊境無(wú)檢查 難民“任我行”
自由流動(dòng)同時(shí)意味不法分子、不受歡迎人士、非法物品等等進(jìn)出申根區(qū)的自由,而近兩年的中東難民潮及上年11月的巴黎恐襲正是此政策的結(jié)果,繼而導(dǎo)致需要修訂《公約》。
根據(jù)歐盟現(xiàn)行的《都柏林規(guī)定》(Dublin Regulations),所有難民需要在第一個(gè)入境的歐盟國(guó)家提出庇護(hù)申請(qǐng)。如果申請(qǐng)成功,便會(huì)成為該國(guó)居民,這導(dǎo)致難民問(wèn)題遍及整個(gè)歐洲。首先,中東難民多從意大利、希臘、匈牙利等國(guó)進(jìn)入歐盟區(qū),若這些國(guó)家給予難民資格,他們即可在申根區(qū)自由流動(dòng),而難民普遍傾向定居于西歐及北歐,因此造成難民在申根區(qū)內(nèi)的偷渡問(wèn)題,而各國(guó)因?yàn)闆](méi)了邊境檢查而無(wú)法阻止這浪潮。
另一方面,由于《公約》是依靠外圍國(guó)家來(lái)管理整個(gè)《公約》成員國(guó)的邊境,在出現(xiàn)如匈牙利放行難民坐火車進(jìn)入奧地利和德國(guó)的時(shí)候,《公約》各成員國(guó)根本無(wú)力阻止,可以說(shuō)這是《公約》成員國(guó)之間出現(xiàn)分歧的后果。
重啟檢查站 公約精神受威脅
針對(duì)上述兩點(diǎn),《公約》各成員國(guó)先是重啟邊境檢查站,進(jìn)而決定修訂公約內(nèi)容,但這引起不少成員國(guó)之間的爭(zhēng)議,認(rèn)為《公約》的自由流動(dòng)、無(wú)邊界歐洲的精神受到威脅。巴黎恐襲事件使《公約》的壞處暴露出來(lái),調(diào)查發(fā)現(xiàn)其中一名施襲者持有敘利亞護(hù)照,以難民身份在希臘上岸,途經(jīng)幾個(gè)成員國(guó)到達(dá)巴黎,而有幾名恐襲分子則取道比利時(shí),利用免檢查的漏洞運(yùn)送爆炸品、武器等進(jìn)入法國(guó)。因此,為了防范恐怖分子利用難民潮及《公約》的無(wú)內(nèi)部邊境管制安排,歐盟于上年12月中提交《公約》修訂案,包括加強(qiáng)外圍邊境的檢查措施、收緊自由流動(dòng)政策、更新及分享情報(bào)等等。(實(shí)習(xí)編輯:馬玉麗 審核:譚利婭)