霾，到底是不是氣象災(zāi)害？

一早還湛藍(lán)的北京天空，漸漸有了一層灰色，路人行色匆匆。從當(dāng)晚20時(shí)開(kāi)始，北京市開(kāi)啟了今年持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一次霧霾紅色預(yù)警，屆時(shí)車(chē)輛開(kāi)始單雙號(hào)限行，中小學(xué)幼兒園停課、工地停工、企業(yè)限產(chǎn)……社會(huì)生活因此受到了極大影響。

同是在北京市，另一件與霧霾有關(guān)的事情引起了極大爭(zhēng)議和關(guān)注。日前，《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)將霾列為氣象災(zāi)害，引發(fā)氣象、環(huán)保方面專(zhuān)家的熱議。

部分專(zhuān)家認(rèn)為，人類(lèi)活動(dòng)排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因，霾的本質(zhì)是污染，與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別。甚至有專(zhuān)家提出，將霾列為氣象災(zāi)害，會(huì)造成污染者可以“依法脫責(zé)”等問(wèn)題，導(dǎo)致法律適用的混亂。

氣象專(zhuān)家、中國(guó)工程院院士徐祥德則認(rèn)為，霾雖是氣象現(xiàn)象，但據(jù)其造成的危害已可定義為氣象災(zāi)害的一種。他表示，霾的發(fā)生發(fā)展既有自然因素(適宜的氣象條件)，也有人為的影響(污染物)，自然因素是內(nèi)因，人為影響是外因，相互影響、互為作用，人為影響加劇了霾的危害與影響，并形成重污染天氣。霾是一種天氣現(xiàn)象，自古就有，氣象部門(mén)一直承擔(dān)著觀測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警職責(zé)。工業(yè)革命前，影響霾的氣溶膠粒子主要是土壤、沙塵、火山灰、巖石和海鹽等自然粒子和各種燃燒灰燼物質(zhì)。現(xiàn)階段，霾是復(fù)雜的氣象條件加人為污染造成的。

他告訴我們，氣象災(zāi)害由氣象因素、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體三方面構(gòu)成。天氣現(xiàn)象如霧霾等是災(zāi)害的觸發(fā)因素;孕災(zāi)環(huán)境主要指經(jīng)緯度、地形地貌等;承災(zāi)體主要指人和人造設(shè)施，三者共同作用才構(gòu)成氣象災(zāi)害。風(fēng)雨、雪霜、霧霾等天氣現(xiàn)象不能等同于氣象災(zāi)害本身。

徐祥德認(rèn)為，《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》依據(jù)《氣象法》和國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)的《氣象災(zāi)害防御條例》的有關(guān)規(guī)定，將氣象災(zāi)害種類(lèi)定為暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧和霾等造成人身財(cái)產(chǎn)、社會(huì)功能、生態(tài)環(huán)境等損害的嚴(yán)重事件，是科學(xué)合理的。

霾作為一種氣象現(xiàn)象、氣象災(zāi)害，有歷史淵源、國(guó)際和法律政策的認(rèn)可。從歷史上來(lái)看，我國(guó)氣象文獻(xiàn)類(lèi)書(shū)籍都有對(duì)霾觀測(cè)、預(yù)報(bào)的記載，如解放前中央研究院氣象研究所出版的《測(cè)候須知》(1929年)、《氣象測(cè)推》(1947年)等以及解放后《氣象觀測(cè)暫行規(guī)范》(1954年)等專(zhuān)業(yè)規(guī)范、文獻(xiàn)中都對(duì)霾的定義和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了記載。從國(guó)際上來(lái)看，世界氣象組織(WMO)及各國(guó)和地區(qū)氣象機(jī)構(gòu)都將霾列入天氣現(xiàn)象。從法律政策上來(lái)看，國(guó)務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》第二十二條中對(duì)大霧、霾等提出明確防御或防止措施。

不少人擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害是否會(huì)出現(xiàn)《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》與《大氣污染防治法》有關(guān)條款內(nèi)容不一致的情況。徐祥德認(rèn)為，兩者之間既不矛盾、也不沖突。霾與重污染天氣既有內(nèi)在的必然聯(lián)系，也有外在的實(shí)質(zhì)性差別，不能簡(jiǎn)單地混為一談。

當(dāng)前“重污染天氣”是霾的特例或者人為影響加劇的結(jié)果，是在具備霾產(chǎn)生的氣象條件下，大氣污染物濃度達(dá)到一定程度，人為影響已轉(zhuǎn)化為主要因素，突出強(qiáng)調(diào)的是污染，對(duì)大氣環(huán)境、空氣質(zhì)量和人民健康造成嚴(yán)重影響。這也是《大氣污染防治法》重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容。“將霾寫(xiě)入條例，有利于提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，健全北京市防災(zāi)減災(zāi)體系，提升應(yīng)急處置和城市治理能力。”徐祥德說(shuō)。

北京市人大法制委員會(huì)副主任委員李小娟表示，北京的立法意圖是為了強(qiáng)化全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，健全本市防災(zāi)減災(zāi)體系，提升應(yīng)急處置和城市治理能力。將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變“政府統(tǒng)籌、部門(mén)各負(fù)其責(zé)”現(xiàn)有治理的工作格局。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌表示，《條例》從氣象部門(mén)做好霾的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警工作予以規(guī)范，提供科學(xué)支撐，并未突破《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的部門(mén)職責(zé)。她認(rèn)為，《條例》細(xì)化了各部門(mén)職責(zé)，將環(huán)保、氣象部門(mén)以往分工合作機(jī)制上升為地方性法規(guī)予以固化，有利于推進(jìn)大氣污染防治工作的開(kāi)展。

據(jù)了解，北京市將霾作為氣象災(zāi)害立法并非全國(guó)首例，京津冀及周邊六省市中，天津、河北、河南均將霾寫(xiě)入氣象災(zāi)害立法。目前全國(guó)天津、廣東、浙江等25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市人大或政府，在制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，將霾列入氣象災(zāi)害調(diào)整的范疇。